《廣東省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案》解讀
一、編制背景
編制實施“三線一單”，建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的重要舉措。習近平總書記多次強調(diào)要加快劃定并嚴守“三線一單”，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護建設。《中共中央 國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出，省級黨委和政府加快確定生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準入清單。按照生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一部署，全國分兩批開展“三線一單”編制工作，第一批長江經(jīng)濟帶11省（市）及青海省于2017年底啟動，我省作為第二批19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）之一，于2018年11月啟動編制工作，并按要求在2020年底前發(fā)布實施。
我省是全國改革開放的前沿地區(qū)，近年來經(jīng)濟社會發(fā)展取得巨大成就。在經(jīng)濟第一大省地位進一步鞏固的同時，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)標志性改善，但隨著開發(fā)強度不斷加大，資源環(huán)境瓶頸制約因素日益凸顯，優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給還不能滿足人民群眾期待，社會經(jīng)濟發(fā)展空間布局亟需優(yōu)化。編制實施“三線一單”，對推動形成與“一核一帶一區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略相適應的生態(tài)環(huán)境空間管控體系，滿足粵港澳大灣區(qū)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，促進我省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
二、編制依據(jù)
（一）《中共中央 國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》
（二）《關于印發(fā)〈“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”編制技術指南（試行）〉的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號）
（三）《關于印發(fā)〈“三線一單”編制技術要求（試行）〉的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕14號）
（四）《關于印發(fā)〈區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作實施方案〉的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕23號）
三、關于適用范圍
本方案適用于本省行政區(qū)域，應作為各地、各部門規(guī)劃資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構調(diào)整、城鎮(zhèn)建設以及重大項目選址的重要依據(jù)，并應用于政策制定、規(guī)劃編制、執(zhí)法監(jiān)管過程中。通過實施“三線一單”，嚴把生態(tài)環(huán)境準入關，推動落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管精細化、規(guī)范化、智能化。以本方案為框架，指導各地級以上市編制市級“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案。
四、關于實施主體
按照生態(tài)環(huán)境部“國家頂層設計、省為主體、地市落地”的工作要求，本省“三線一單”實行分級實施。省政府是省級管控方案的實施主體，省級“三線”目標，分區(qū)框架以及省級總體、“一核一帶一區(qū)”區(qū)域管控要求由省政府發(fā)布落實。各地級以上市政府是市級管控方案的實施主體，應在本方案及相關管理規(guī)定的基礎上，細化形成市級“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，經(jīng)省生態(tài)環(huán)境廳組織審核后，由各地級以上市黨委或政府發(fā)布實施，落地應用。
五、關于主要目標及“三線”劃定
主要目標。提出到2025年建立較為完善的“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善；到2035年生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系鞏固完善，環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。
生態(tài)保護紅線及一般生態(tài)空間。全省生態(tài)保護紅線采用2020年9月廣東省政府上報自然資源部、生態(tài)環(huán)境部的版本，即全省陸域生態(tài)保護紅線面積占全省陸域國土面積的20.13%，全省海洋生態(tài)保護紅線面積占全省管轄海域面積的25.49%，待生態(tài)保護紅線評估優(yōu)化工作完成后，進行動態(tài)更新。劃定一般生態(tài)空間2.77萬平方公里，占全省陸域國土面積的15.44%。
環(huán)境質(zhì)量底線。經(jīng)與“十四五”生態(tài)環(huán)境專項規(guī)劃編制充分對接，提出全省水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、大氣環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)領跑先行、土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好、近岸海域水體質(zhì)量穩(wěn)步提升等的目標要求。
資源利用上線。銜接能源、水資源、土地資源的總量和強度“雙控”管理要求，提出達到或優(yōu)于國家下達的目標要求。
六、關于生態(tài)環(huán)境準入清單
通過梳理國家、省、市各級各類政策法規(guī)、規(guī)劃計劃等文件，綜合考慮構建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局、推動粵港澳大灣區(qū)和深圳先行示范區(qū)建設等重大戰(zhàn)略需求，以“三線”成果識別出的突出環(huán)境問題為導向，集成“三線”分區(qū)管控要求，從區(qū)域布局管控、能源資源利用、污染物排放管控及環(huán)境風險防控等四個維度，建立了“1+3+N”三級生態(tài)環(huán)境準入清單體系?！?”為全省總體管控要求，“3”為“一核一帶一區(qū)”區(qū)域管控要求，“N”為1912個陸域和471個海域環(huán)境管控單元的管控要求。其中，“1”和“3”兩級生態(tài)環(huán)境準入清單已在本方案中明確規(guī)定，“N”將由各地級以上市在“1+3”的框架下制定和細化。
“1+3”省級生態(tài)環(huán)境準入清單。包括全省總體管控要求及“一核一帶一區(qū)”區(qū)域管控要求。全省總體管控要求為普適性管控要求，基于全省生態(tài)環(huán)境安全和環(huán)境質(zhì)量改善目標，提出項目產(chǎn)業(yè)準入以及重要生態(tài)空間、重點流域等的管控要求?！耙缓艘粠б粎^(qū)”區(qū)域管控要求為各片區(qū)差異性管控要求，其中，珠三角核心區(qū)對標國際一流灣區(qū)，強化創(chuàng)新驅(qū)動和綠色引領，實施更嚴格的生態(tài)環(huán)境保護要求；沿海經(jīng)濟帶—東西兩翼地區(qū)打造生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局；北部生態(tài)發(fā)展區(qū)堅持生態(tài)優(yōu)先，強化生態(tài)系統(tǒng)保護與修復，筑牢北部生態(tài)屏障。
“N”市級生態(tài)環(huán)境準入清單。“N”包括1912個陸域和471個海域環(huán)境管控單元的管控要求。環(huán)境管控單元分為優(yōu)先保護、重點管控和一般管控單元三類，本方案中提出了各類管控單元的總體管控要求。本方案發(fā)布后，各地市將在“1+3”框架下，制定和細化陸域和海域環(huán)境管控單元的管控要求。
七、關于動態(tài)調(diào)整機制
本方案實施動態(tài)更新調(diào)整。由省生態(tài)環(huán)境廳統(tǒng)籌建立評估更新和動態(tài)調(diào)整機制，原則上每5年組織各地級以上市和省有關部門開展一次省級“三線一單”評估更新，報請省政府審議后發(fā)布。5年內(nèi)，因法律、法規(guī)、國家和省級重大發(fā)展戰(zhàn)略、國土空間規(guī)劃、區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量以及生態(tài)保護紅線、自然保護地等發(fā)生重大變化，各地需要調(diào)整“三線一單”成果的，由地級以上市政府按程序調(diào)整更新。具體調(diào)整程序?qū)⒃趯嵤┕芾硪?guī)定中予以明確。
八、關于實施管理規(guī)定
為推動本方案實施應用，省生態(tài)環(huán)境廳將組織制定本省“三線一單”實施管理規(guī)定，明確省、市以及相關部門的工作職責和任務分工，制定更新調(diào)整、組織實施、技術保障、跟蹤評估等工作要求，規(guī)范五年評估更新以及五年內(nèi)調(diào)整工作，為成果應用和規(guī)范化管理提供依據(jù)。
九、關于成果數(shù)據(jù)應用平臺
按照生態(tài)環(huán)境部相關管理規(guī)定，省生態(tài)環(huán)境廳將依托“數(shù)字政府”一體化平臺，建立全省“三線一單”成果數(shù)據(jù)應用平臺，將生態(tài)、水、大氣、土壤、近岸海域、資源利用等分區(qū)管控要求以及各地“三線一單”成果納入平臺，實現(xiàn)編制成果信息化應用。
附件：術語和定義
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術語和定義
1．生態(tài)空間：指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、無居民海島等區(qū)域，是保障區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性、完整性，提供生態(tài)服務功能的重要陸域、水域和海域區(qū)域。生態(tài)空間包括生態(tài)保護紅線與一般生態(tài)空間。
2．一般生態(tài)空間：指生態(tài)保護紅線之外具有重要生態(tài)功能或生態(tài)環(huán)境相對敏感區(qū)域，是維系生態(tài)安全格局的重要組成部分。該區(qū)域以生態(tài)保護和提供生態(tài)產(chǎn)品為主要功能，原則上按照限制發(fā)展區(qū)進行管理，嚴格控制開發(fā)強度，強化生態(tài)功能保育。
3．生態(tài)保護紅線：指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。按照“生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”的基本要求，實施嚴格管控。
4．環(huán)境質(zhì)量底線：指按照地表水、大氣、土壤及近岸海域環(huán)境質(zhì)量不斷優(yōu)化的原則，結(jié)合環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，銜接地表水、大氣、土壤及近岸海域污染防治行動計劃等相關規(guī)劃、功能區(qū)劃要求，考慮環(huán)境質(zhì)量改善潛力，確定的分區(qū)域分階段環(huán)境質(zhì)量目標及相應的空間準入、污染物排放控制等要求。
5．資源利用上線：指按照自然資源資產(chǎn)“只能增值、不能貶值”的原則，以保障生態(tài)安全和改善環(huán)境質(zhì)量為目的，充分銜接水資源、能源、土地資源、岸線資源等“總量—強度”雙控要求，提出的各要素分區(qū)域分階段的資源開發(fā)利用總量、強度、效率等上線管控要求。
6．環(huán)境管控單元：指集成生態(tài)保護紅線及生態(tài)空間、水、大氣、土壤、近岸海域等生態(tài)環(huán)境要素管控分區(qū)及重點資源利用管控分區(qū)，擬合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、工業(yè)園區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)等行政邊界，劃定的分類分級、功能明確、邊界清晰的環(huán)境綜合管控單元。
7．生態(tài)環(huán)境準入清單：指基于環(huán)境管控單元，統(tǒng)籌考慮生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線管控要求，從區(qū)域布局管控、能源資源利用、污染物排放管控、環(huán)境風險防控等方面確定的生態(tài)環(huán)境管控要求。包括省級總體管控要求、“一核一帶一區(qū)”區(qū)域管控要求以及各環(huán)境管控單元管控要求。